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國有資產

改革國有資產管理體制,是探索國有制有效實現形式的重要方面,是深化國有企業改革,從總體上增強國有經濟的活力、控制力和競爭力迫切需要解決的重大課題,因而是今后深化經濟體制改革的重大任務。黨的十六大總結了改革開放以來國有資產管理體制改革的經驗,提出了新的改革思路和舉措,必將有力地推動我國國有資產管理體制改革取得突破性進展。

我國有龐大的國有資產。據財政部材料,截至2001年底,我國國有資產總量(凈值,下同)為109316.4億元,高于當年國內生產總值。其中,經營性國有資產為73149.3億元,占66.9%;非經營性國有資產為36167.1億元,占33.1%。這些國有資產分布在全國各地方各行業,分布在17萬多戶國有企業中。改革開放以來的實踐表明,現行的由中央政府作為國有資產出資人的唯一代表,并由多個部門分割行使出資人職能的所謂“五龍治水”的辦法,即計委管立項,經貿委管日常運營,勞動與社會保障部門管勞動與工資,財政部管資產登記和處置,組織人事部門和大型企業工委管經營者任免,難以對全部國有資產有效行使出資人職責,也難以對國有資產全面負責。因此,必須對現行國有資產管理體制進行改革,完善國有資產管理、監督、營運機制。

十六大報告對改革國有資產管理體制作出了原則性規定,提出:在堅持國家所有的前提下,充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構。這與原來的體制有較大差別。

第一,原來實行的是國家統一所有,分級管理,由國務院代表國家對國有資產行使所有者職能。新體制實行的是國家所有,由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一。這樣做,可以充分發揮中央和地方兩

個積極性,有利于企業清晰產權,形成多元投資主體和規范的法人治理結構。為什么要在堅持國家所有的前提下,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的管理體制,這同地方政府代表國家履行出資人職責時享有所有者權益有沒有矛盾?我的理解是,在一般情況下,地方政府代表國家履行出資人職責相當于地方所有,享有所有者權益。但是,在特殊條件下,如發生戰爭、出現特大自然災害或國家有特殊需要時,國家對地方履行出資人職責的國有資產有最終所有權。這有利于加強宏觀調控和促進地區經濟協調發展。鑒于目前的管理水平,這里說的地方政府應以省、市(地)兩級為宜。

有的經濟學家主張,將要設立的國有資產管理機構應放在人大而不應放在國務院和地方政府,其主要理由是國有資產屬全民所有,因此應由人大行使最終所有權。這種主張是不現實的。在現階段,只有中央政府和省、市(地)兩級地方政府有能力、有條件代表國家對如此龐大的國有資產履行出資人職責。特別是要考慮到,目前正在對國有經濟布局和結構進行戰略性調整,資產重組的任務十分繁重和復雜。這些事是人大無法有效承擔的,硬要人大承擔,則要另建立一套管理機構,大大提高管理成本。比較好的辦法還是由人大加強對政府管理國有資產的監督,制定好國有資產管理法律,以規范國有資產管理。

第二,我們多年來實行的是管資產和管人、管事相分割的體制,容易出現多個部門都以所有者代表的身份對企業發號施令,而一旦出了問題,又互相推諉,不負責任。新體制實行管資產和管人、管事相結合,權利、義務和責任相平衡,有利于國有資產的保值增值。這一條很重要。以后國有資產管理出現問題,包括國有資產嚴重流失,就可以找到一個最終負責的機構,從而有利于建立合理有效的激勵與約束機制。

第三,新體制強調法治,要求在總結實踐經驗的基礎上,由國家制定法律法規,一切依法辦事,嚴格執法。鑒于制定法律比較復雜,也較費時,可以先由國務院制定法規。國有資產管理體制改革關系重大,必須先定規矩后動作,切不可擅自動作亂刮風。由于涉及面廣,問題復雜,只能先易后難,先粗后細,自上而下有條不紊地進行。當前,各地國有企業改革正在深入進行,資產重組、產權交易活動不少,所以國有資產管理法規需盡快擬定出臺,以更好地指導國有企業改革規范進行。

關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等,由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。根據財政部材料,我國2000年經營性國有資產總量,全國合計68612.6億元,其中,中央40768.5億元,占59.4%;地方27844.1億元,占40.6%。需要指出,這里統計的國有資產,沒有包括重要自然資源和無形資產。如果包括這兩項,那么中央一級所占比例要大得多。這里所作的中央和地方的劃分,有待按照將來有關國有資產管理的法律法規進行調整。此外,非經營性的國有資產還有3萬多億元,如果這部分資產按經營性資產的劃分原則界定,估計中央一級所占比例要低于地方一級。但即使這樣,也不會改變在國有資產總量中中央一級占大頭的狀況。根據十六大精神,今后新投資形成的資產,可能實行誰投資誰所有的原則,即哪一級政府投資形成的資產,即歸哪一級政府所有;也可能實行對存量國有資產管理的辦法,即地方政府投資形成的資產叫地方國有,在一般情況下為地方所有,只在出現特殊情況時,國家可以行使最終所有權。

中央政府和省、市(地)地方政府設立的國有資產管理機構,專司國有資產(實為國有資本,即國有凈資產)的管理,包括營運和監督。應在總結實踐經驗的基礎上,繼續探索國有資產的經營體制和方式。這幾年一些地方創造了三個層次管理的經驗,即地方政府成立國資委,專門負責國有資產的管理和保值增值,下設若干個投資公司和控股公司作為商業性公司,專司國有資產的經營,然后由這些公司對企業控股、參股等。這些都還有待進一步完善,不但要保證國有資產的安全,還要不斷提高整個國有資產的運營效率。在這三個層次中,國有控股公司的有效運作有特別重要的意義。

通過國有控股公司營運國有資本,是一些擁有較多國有企業的市場經濟國家如意大利、奧地利、新加坡等的通常做法。以新加坡的淡馬鈞控股公司為例,該公司是新加坡最大的國有控股公司,成立于1974年,是財政部的全資注冊公司,直接向財政部負責。淡馬鈞控股公司下轄43家子公司,43家子公司又分別通過投資建立各自的子公司、孫公司,共有600多家公司。淡馬鈞控股公司在投資決策、資金使用等方面享有完全的自主權,不受財政部約束,但承擔國有資本保值增值的責任。除非重大問題,淡馬鈞控股公司從不干預直屬子公司的日常經營活動,它對子公司的管理和控制,是基于產權關系作出的。根據世界銀行的一份研究報告,利用國有控股公司對國有資本進行管理的主要好處是:可以緩沖政府干預;有效協調決策、提供戰略指導和完善財務紀律;集中稀缺管理人才,提高企業管理水平;可以得到合作的規模效益(如大量采購)。國外的這一經驗,值得我們借鑒。

由中央政府管理的國有資產中,對少數有較好條件的大型企業可以直接授權經營。當然,這也還要解決出資人如何到位的問題,即要完善直接授權經營的制度。比如說,授權最好是明確授給大型企業的董事會而不是授給企業的個別負責人,如果是授給總經理個人,則會出現所有權與經營權合一的悖理現象。同時,授權給董事會也要同董事會簽訂詳細的業績合同,要求董事會對國有資產的保值增值負責并承擔政府的社會經濟目標。這幾年我國在對國有資產直接授權經營方面已經積累了相當豐富的經驗,需要認真總結,以便使這一制度今后能比較規范地操作。

實行上述改革,各級政府都要堅持政企分開,實行所有權和經營權分離,確保企業自主經營、自負盈虧,確保由多元投資主體投資形成的公司法人財產不會隨意受到干預和損害。特別要防止有的地方政府得到授權代表國家對國有資產行使出資人職責后,強化對企業的干預,成為老板加婆婆,形成新的政企不分。要明確國有資產管理機構實行管資產和管人、管事相結合,這里說的管事不是凡事都管,而是管作為出資人該管的事,即《公司法》中屬于股東該管的事,除此以外的事都不要管。同時,各級政府都要嚴格執行國家的國有資產管理法律法規和政策,實現國有資產的保值增值,防止國有資產流失。

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